Imaduddin's Weblog

Klausul kontrak “Take or Pay” dalam Perjanjian Jual Beli Listrik (Power Purchase Agreement atau PPA) antara produsen listrik independen (IPP) dan perusahaan utilitas terintegrasi vertikal seperti PLN di Indonesia menyediakan mekanisme terstruktur di mana perusahaan utilitas tersebut, berkomitmen untuk membeli (atau membayar) volume listrik minimum yang dikontrak, terlepas dari permintaan aktual atau pengiriman ke konsumen akhir. Pendekatan ini, meskipun terkadang dikritik karena beban keuangan jangka pendek pada pembeli, menawarkan beberapa keuntungan jangka panjang yang membantu meminimalkan tarif listrik bagi konsumen.

Apa alasannya?

Berdasarkan prinsip ekonomi energi dan konteks Indonesia, “Take or Pay” akan:

1. Mengurangi Biaya Pembiayaan bagi IPP, yang Mengarah pada Harga Kontrak yang Lebih Rendah

Proyek pembangkit listrik, terutama skala besar seperti batubara, gas, atau energi terbarukan, memerlukan investasi modal awal yang besar—seringkali miliaran dolar untuk satu pembangkit listrik. IPP biasanya bergantung pada pembiayaan proyek (project financing), di mana pemberi pinjaman dan investor ekuitas menilai risiko secara hati-hati. Risiko demand atau permintaan listrik (ketidakpastian apakah listrik akan dibutuhkan dan dibeli) merupakan kekhawatiran utama, karena dapat menyebabkan kekurangan pendapatan.

• Di bawah ketentuan Take or Pay, risiko ini bergeser ke PLN, memberikan IPP aliran pendapatan yang dapat diprediksi selama periode panjang (seringkali 20-30 tahun) dalam PPA Indonesia. Kepastian ini membuat proyek lebih “bankable”, memungkinkan IPP mendapatkan utang dengan suku bunga lebih rendah (misalnya, 5-7% daripada 10-12%) dan menarik ekuitas dengan pengembalian (cost of equity) yang lebih rendah.
• Akibatnya, IPP dapat menawarkan harga per unit yang lebih rendah dalam penawaran atau negosiasi dengan PLN. Misalnya, dalam tender kompetitif, penurunan biaya modal secara langsung diterjemahkan ke biaya listrik yang diratakan (levelized cost of electricity atau LCOE) yang lebih murah.
• Dalam konteks Indonesia, di mana PLN bekerjasama dengan IPP, hal ini telah memungkinkan proyek seperti pembangkit listrik berbahan bakar energi fosil besar atau energi terbarukan baru untuk beroperasi dengan tarif kompetitif, menghindari biaya lebih tinggi yang mungkin ditanggung PLN jika membangun semuanya sendiri dengan pembiayaan dari negara.

Tanpa kontrak Take or Pay semacam itu, IPP akan menuntut harga jual listrik yang lebih tinggi untuk menutupi risiko proyek, atau proyek mungkin tidak dibiayai sama sekali, memaksa PLN bergantung pada solusi jangka pendek yang mahal seperti generator diesel atau sewa PLTD, yang meningkatkan tarif.

2. Menarik Investasi Swasta dan Meningkatkan Kapasitas Pasokan Listrik

Permintaan listrik Indonesia tumbuh pesat (sekitar 5-7% per tahun), didorong oleh pertumbuhan penduduk, industrialisasi, dan upaya elektrifikasi. PLN, sebagai entitas milik negara, menghadapi keterbatasan anggaran dan tantangan birokrasi dalam mendanai semua kapasitas pembangkit listrik baru sendiri.

• Kontrak Take or Pay mengurangi risiko investasi bagi IPP swasta, mendorong aliran modal asing dan domestik. Hal ini telah menghasilkan penambahan kapasitas signifikan—sesuai RUPTL PLN, IPP diproyeksikan mengembangkan lebih banyak pembangkit listrik dalam satu dekade mendatang dibandingkan dengan PLN. Kapasitas pasokan listrik yang lebih banyak mencegah kekurangan pasokan listrik, pemadaman, atau ketergantungan pada pembangkit listrik yang melayani beban puncak (peaker power plant) berbiaya tinggi, yang secara historis meningkatkan biaya sistem secara keseluruhan.
• Jangka panjang, kapasitas berlimpah menciptakan pasar yang lebih kompetitif. Saat lebih banyak IPP masuk, proses penawaran (misalnya, seleksi langsung atau lelang) menekan harga lebih rendah lagi. Untuk energi terbarukan, hal ini mendukung target Indonesia (misalnya, 23% terbarukan pada 2025), di mana biaya turun secara global—Take or Pay memungkinkan percepatan tren global ini secara lokal.
• Bandingkan dengan skenario tanpa jaminan dalam bentuk Take or Pay: Investor akan menjauh, menyebabkan kekurangan investasi, defisit pasokan listrik, dan harga pasar spot lebih tinggi atau pengadaan pasokan listrik darurat atau emergency, semuanya meningkatkan tarif bagi pengguna akhir.

3. Memungkinkan Alokasi Risiko yang Efisien dalam Sistem Terintegrasi Vertikal

Sebagai utilitas terintegrasi vertikal yang mengendalikan pembangkit, transmisi, dan distribusi, PLN berada pada posisi terbaik untuk mengelola risiko permintaan sistem secara keseluruhan, seperti fluktuasi ekonomi atau variabilitas cuaca yang mempengaruhi energi terbarukan. IPP, yang fokus hanya pada pembangkitan listrik, kurang siap untuk hal ini.

• Take or pay memungkinkan PLN “mengalihkan” pembangkitan listrik ke pemain swasta kelas dunia yang sering beroperasi lebih efisien (misalnya, pengurangan risiko cost overrun konstruksi atau adopsi teknologi lebih baik) daripada proyek milik negara. Efisiensi ini menurunkan biaya sistem secara keseluruhan.
• Meskipun PLN mungkin sesekali membayar daya yang tidak dikirim (misalnya, selama periode permintaan energi listrik yang rendah seperti era COVID-19), pembayaran tetap biasanya terstruktur sebagai biaya kapasitas (hingga 40% dari tarif), memastikan ketersediaan kapasitas pembangkit listrik tanpa perusahaan utilitas menanggung risiko konstruksi pembangkit listrik secara penuh. Seiring waktu, hal ini menstabilkan basis biaya PLN, untuk proyek EBT dapat menghindari eksposur harga bahan bakar yang volatil (misalnya, dari batubara atau gas impor) dan memungkinkan perencanaan jangka panjang yang lebih baik.
• Untuk tarif, sistem subsidi Indonesia (di mana pemerintah mengkompensasi PLN untuk penjualan di bawah biaya pokok produksi listrik) mendapat manfaat: Harga pengadaan listrik lebih rendah dari IPP mengurangi beban subsidi pada anggaran negara, memungkinkan tarif tetap terjangkau (tetap sejak 2017 untuk sebagian besar konsumen). Tanpa Take or Pay, harga IPP lebih tinggi akan memperbesar subsidi atau memaksa kenaikan tarif.

4. Mendukung Dekarbonisasi Jangka Panjang dan Penurunan Biaya

Dalam konteks transisi energi yang lebih luas, Take or Pay memfasilitasi pergeseran ke energi terbarukan, yang memiliki biaya bahan bakar nol dan LCOE yang menurun (misalnya, energi surya sekarang di bawah 6 sen USD/kWh di beberapa sistem ketenagalistrikan). Komposisi bauran energi Indonesia yang mayoritas energi fosil (66% batubara) mengekspos PLN pada volatilitas harga bahan bakar, tetapi PPA Take or Pay untuk energi terbarukan memberikan biaya yang tetap atau dikunci di harga relatif rendah pasca-konstruksi.

• Dengan membuat proyek pembangkit listrik hijau menjadi layak, kontrak ini mendorong inovasi, rantai pasok lokal (contohnya pabrik panel surya Tier-1 dalam negeri seperti Trina Mas Agra Indonesia), dan skala ekonomi—misalnya, melalui persyaratan konten lokal (7-70%) atau kebijakan TKDN. Jangka panjang, hal ini mengurangi ketergantungan pada bahan bakar impor, memangkas eksternalitas lingkungan (misalnya, biaya emisi gas rumah kaca atau polusi), dan selaras dengan tren global di mana energi terbarukan mengalahkan energi fosil.
• Jika PLN mencoba mendanai semua transisi energi sendiri, keterbatasan modal bisa menunda pengembangan atau pembangunan infrastruktur listrik baru, menyebabkan biaya lebih tinggi dari ketergantungan energi fosil yang berkepanjangan atau jaringan listrik yang tidak efisien.

5. Pelajaran dari Negara Lain yang Tidak Mengadopsi Take or Pay Secara Konsisten

Pengalaman negara lain menunjukkan bahwa tanpa jaminan pembayaran kuat seperti Take or Pay dalam PPA jangka panjang, investasi swasta menjadi sulit, menyebabkan kekurangan pasokan listrik, ketergantungan pada sumber energi mahal, dan tarif listrik yang tinggi.

• Di Nigeria, sektor listrik menghadapi tantangan besar karena kurangnya jaminan off-taker yang kredibel bagi IPP. Meskipun ada reformasi privatisasi sejak 2013, banyak proyek IPP gagal mencapai financial close akibat ketidakpastian pembayaran dan regulasi. Hal ini menyebabkan pasokan listrik yang rendah (rata-rata hanya 3.000-4.000 MW dari kapasitas terpasang 13.000 MW), pemadaman sering terjadi, dan tarif listrik tetap tinggi meskipun ada subsidi. Investor menuntut pengembalian yang lebih tinggi karena eksposur risiko tersebut, yang akhirnya dibebankan ke konsumen.
• Di beberapa negara Afrika lainnya (seperti Ghana dan Kenya pada periode tertentu), upaya beralih ke “take-and-pay” (hanya bayar yang diambil) untuk mengurangi beban overcapacity justru membuat proyek kurang bankable, menghambat investasi baru, dan perusahaan utilitas mempertahankan tarif listrik tinggi karena ketergantungan pada pembangkit listrik darurat yang mahal.
• Sebaliknya, negara seperti Pakistan dan Filipina yang mengadopsi take or pay berlebihan mengalami overcapacity dan capacity payment tinggi, tapi tanpa mekanisme ini, risiko akan lebih tinggi lagi menyebabkan kurangnya investasi dan tarif listrik lebih mahal dari sumber energi alternatif.

Pelajaran ini memperkuat argumen bahwa Take or Pay, jika dikelola dengan baik melalui tender kompetitif dan pengawasan regulasi, adalah alat penting untuk menjaga tarif listrik tetap rendah dalam jangka panjang dengan mendorong investasi yang efisien.

Kesimpulannya, meskipun Take or Pay dapat menciptakan kewajiban jangka pendek bagi PLN (misalnya, pembayaran selama kelebihan kapasitas), nilai strategis jangka panjangnya terletak pada penciptaan pasokan listrik yang lebih murah dan andal melalui investasi swasta yang berisiko rendah. Hal ini sangat penting bagi ekonomi negara berkembang seperti Indonesia, di mana menjaga tarif listrik rendah (sekitar Rp 1.000-1.500/kWh untuk rumah tangga) adalah keharusan atau imperatif politik dan ekonomi untuk mendukung pertumbuhan dan keterjangkauan. Alternatif seperti ketergantungan pasar spot pada sistem pasar listrik liberal atau integrasi vertikal penuh sistem ketenagalistrikan (tanpa IPP) kemungkinan menghasilkan risiko lebih tinggi, investasi yang masuk di infrastruktur ketenagalistrikan lebih sedikit, dan akhirnya biaya atau tarif listrik yang lebih tinggi.